RESUMO: REFORMA REGULATÓRIA: CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS E RECOMENDAÇÕES/ REGULATORY REFORM: CONCEPTS, EXPERIENCES AND RECOMMENDATIONS.

por Cristiano Bodart
Em seu artigo, Sérgio Henrique Hudson de Abranches, busca examinar criticamente o processo regulatório brasileiro, à luz da experiência internacional e da análise acadêmica profissional, bem como propor medidas que permitam ao governo “usar os processos de desregulação, privatização e regulação como parte integrante e coerente de uma política de reforma do Estado” (ABRANCHES, 1999p. 19). Para Abranches, quase toda ação do Estado envolve regulação. Para ele é inexorável que a reforma do Estado se constitua, principalmente, em uma reforma dos seus aparelhos regulatórios.
De acordo com a agenda social democrática contemporânea, o Estado só deve regular diretamente, via restrições à ação privada, apenas quando não for capaz de eliminar as disfunções no mercado. Deve estimular práticas de mercado ou utilizar mecanismos que se aproximem ao máximo da ação do mercado.
Abranches defende que “a regulação deve ter um custo de administração mínimo, o máximo incentivo à auto-regulação, reduzir os custos de transação, por meio de esforços iniciais de resolução de conflitos manifestos e da transparência de procedimentos e informações”. Defende uma re-regulação mínima, com poucas regras, de natureza geral. Para ele isso é necessário por algumas razões:
“1) É praticamente impossível antecipar comportamentos, principalmente nos casos de privatização;
2) Para não pôr em risco o sucesso da política de liberalização, deve-se evitar o surgimento, no curto prazo, de conseqüências negativas imprevisíveis e difíceis de corrigir rapidamente. Como essas conseqüências são altamente prováveis, mas não se pode antecipá-las, quanto menos regulação, menores as chances de efeitos colaterais, na primeira fase, que é politicamente a mais crítica do processo;
3) Regulação adicional, baseada no acompanhamento do processo concreto de desenvolvimento do setor, em novas bases, tende a ser mais eficaz;
4) Como não dispõe de informação sobre a dinâmica, a lógica e as tendências do novo ambiente que se está criando na indústria desregulada, a regulação prévia tende a estar contaminada pela cultura formada no antigo quadro regulatório, que se quer reformar” (ABRANCHES, 1999, p.22).
Para ele a regulação deve vir no processo, tendo apenas inicialmente um mínimo de enquadramento doutrinário e/ou político-estratégico. A idéia é a prática de uma estratégia incrementalista. Ao contrário dessa perspectiva, no caso brasileiro, temos uma tradição de extensa e profunda intervenção do Estado, na maioria dos casos acompanhada de um tipo de regulação, quase sempre de natureza burocrática.
Abranches acredita que “a privatização requer uma reforma completa do aparato regulatório, compreendendo a desregulação, ou seja, o desmonte e a descontinuação do aparato regulatório existente, e a re-regulação, a criação de um novo sistema regulatório”. É claro que tal mudança requer grandes embates políticos, por isso que o processo regulatório tem que se tornar um processo de resolução de conflitos, especialmente claro e transparente em seus procedimentos.
Em seu artigo Abranches ainda apresenta as principais tendências nos mercados de serviços públicos, apresenta os principais elementos que deveriam ser levados em conta na reforma regulatória do Estado. Por fim, Abranches aponta diretamente ao Conselho da Reforma do Estado algumas sugestões de recomendações à Câmara de Reforma do Estado, para que, se aprovadas, sejam levadas à consideração do presidente da República. Trata-se de 10 recomendações. São elas:
“1) que o governo crie uma comissão interministerial e interdisciplinar, com audiência a especialistas externos e ao próprio Conselho de Reforma do Estado, para fixar uma política regulatória explícita, consubstanciada em um sistema de regras e princípios, que orientem estrategicamente a criação ou reforma de legislação e órgãos regulatórios;
2) que entre os princípios estratégicos, sempre que possível, esteja a implementação de uma política incrementalista de regulação, que comece com o mínimo de regulação possível, a ser complementado e expandido com base no acompanhamento dos desenvolvimentos efetivamente observados no mercado em tela;
3) que o governo cogite da criação de um “código de conduta regulatória”, de preferência sob a forma de lei, que estabeleça procedimentos a serem observados por todas as agências regulatórias e cuja inobservância autorize partes afetadas a recorrer administrativa ou judicialmente;
4) que tanto entre os princípios estratégicos da política regulatória quanto no código de conduta, sejam observados os critérios que assegurem transparência, pluralismo, acessibilidade e contraditório, no processo decisório e na adjudicação de regras. Que os critérios substantivos processuais listados na sessão anterior, façam parte integrante dos novos princípios regulatórios para o Estado brasileiro;
5) que o governo amplie as atribuições e o formato do Conselho de Desestatização transformando-o em Conselho de Desestatização e Desregulação, com as seguintes atribuições: a) examinar e aprovar toda e qualquer legislação regulatória, as propostas de reforma, criação ou recriação de órgãos regulatórios, de modo a enquadrá-los nas diretrizes estratégicas da reforma regulatória do Estado, previamente aprovadas pelo Conselho e transformadas em lei ou decreto presidencial; b) atuar como nível de recurso administrativo, em relação a quaisquer contenciosos que os colegiados específicos tenham sido incapazes de resolver no seu próprio âmbito; c) propor a desregulação em mercados que estejam se tornando contestáveis, acompanhada ou não de privatização, conforme o caso; d) propor ao órgão regulatório específico, ou à sua falta, ao ministério pertinente, que promovam estudos para a reestruturação de mercados, cujo ambiente monopolista esteja mudando, sobretudo no que diz respeito à desverticalização como etapa preparatória para a desregulação e a privatização, conforme o caso;
6) que o projeto para reestruturação do DNAEE seja o primeiro a ser examinado à luz desses novos critérios, para ser corrigido e enquadrado na nova política, antes de ser enviado ao Congresso Nacional. E que o governo cogite de elaborar os termos para reestruturação do setor elétrico, de modo a implementá-la simultâneamente à reforma regulatória setorial;
7) que as mudanças na legislação antitruste e no próprio CADE sejam encaminhadas como parte de um processo mais amplo de mudanças de regras econômicas e reforma do Estado e, portanto, também submetidas a exame pelo Conselho de Desregulação ou pela Câmara da Reforma do Estado, à luz dos novos critérios, antes de serem enviadas ao Congresso Nacional;
8) que, no reexame da política antitruste, o Poder Executivo promova uma ampla e profunda reforma legal, administrativa, processual e substantiva no sistema hoje existente, para adequá-lo às novas tendências de políticas de competição e à importância central que passaram a ter no processo contemporâneo de abertura econômica, desverticalização, reestruturação, desregulação, privatização e re-regulação;
9) que, no caso de fusões e aquisições resultantes de privatizações e reformas setoriais, como a bancária, aprovadas pelo Congresso, seja estabelecido um período de quarentena, durante o qual ficariam isentas dos efeitos da legislação antitruste, mas logo após passem a ser monitoradas pelos agentes reguladores de promoção da competição”.
(ABRANCHES, 1999, p.44 – 46).
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By Cristiano Bodart
In his article, Sergio Henrique Abranches Hudson, seeks to examine critically the Brazilian regulatory process in the light of international experience and professional academic analysis, and propose measures to enable the government to “use the processes of deregulation, privatization and regulation as part and a coherent reform policy of the State “(ABRANCHES, 1999p. 19). For Abranches, almost all state action involves regulation. For it is inevitable that the reform of the state is constituted mainly of a reform of its regulatory apparatus.
According to the contemporary social democratic agenda, the State must regulate only directly, via restrictions on private action only when they are not able to eliminate the dysfunctions in the market. Should encourage market practices or using mechanisms that are close to maximum market action.
Abranches argues that “the regulation must have a minimum cost of administration, the maximum incentive for self-regulation, reduce transaction costs through initial efforts to resolve conflicts manifest and transparency of procedures and information.” Advocates a re-regulation minimal, with few rules of a general nature. For him it is necessary for some reasons:
“1) It is virtually impossible to anticipate behaviors, especially in cases of privatization;2) In order not to jeopardize the success of the liberalization policy, it should be averted in the short term, negative consequences of unpredictable and difficult to fix quickly. Because these consequences are highly probable, but we can not anticipate them, the less regulation, lower the chances of side effects in the first phase, which is politically the most critical of the process;3) additional adjustment based on actual monitoring of the process of sector development on new bases, tend to be more effective;4) How has no information about the dynamics, logic and trends in the new environment that is creating the industry deregulated, the previous regulation tends to be contaminated by the culture formed in the old regulatory framework, which wants to reform” (ABRANCHES, 1999 , p.22).
For him, the regulation should come into the process, initially with only a minimum framework of doctrine and / or political-strategic. The idea is to practice an incremental strategy. Contrary to this perspective, the Brazilian case, we have a tradition of extensive and deep state intervention in most cases accompanied by a kind of regulation, often bureaucratic in nature.
Abranches believes that “privatization requires a complete overhaul of the regulatory apparatus, including deregulation, namely the dismantling and the discontinuation of the existing regulatory apparatus, and re-regulation, creating a new regulatory system.” Of course, such a change requires major political clashes, so that the regulatory process must become a process of conflict resolution, especially clear and transparent in its proceedings.
In his article Abranches still presents the main trends in utility markets, presents the main elements that should be taken into account in regulatory reform of the state. Finally, Abranches points directly to the Council for State Reform suggestions of recommendations to the Board of State Reform, to which, if approved, are brought to the attention of the President of the Republic. It’s 10 recommendations. They are:
“1) That the government create an interministerial commission and interdisciplinary audience with local experts and the very Council of State Reform, to set an explicit regulatory policy embodied in a system of rules and principles that guide the creation or strategically reform legislation and regulatory bodies; 2) that among the strategic principles, wherever possible, is implementing a policy incrementalist regulation, starting with as little regulation as possible, be complemented and expanded on the basis of the developments observed in the market effectively on screen; 3) that the government would consider creating a “regulatory code of conduct”, preferably in the form of law that establishes procedures to be followed by all regulatory agencies and a failure to allow affected parties to seek an administrative or judicial review; 4) that both among the strategic principles of the regulatory policy regarding the code of conduct, comply with the criteria that ensure transparency, pluralism, accessibility and contradictory decision-making process and award rules. That the substantive procedural criteria listed in the previous session, are an integral part of the new regulatory principles for the state; 5) that the government expand the powers of the Council and the shape of turning the Privatization Council on Privatization and Deregulation, with the following responsibilities: a) review and approve any regulatory legislation, the reform proposals, the creation or recreation of bodies regulatory, in order to fit them in the strategic guidelines of the regulatory reform of the state, previously approved by Council and passed into law or presidential decree b) act as a level of administrative appeal, in relation to any disputes that specific boards have been unable to resolve in its own sphere, c) propose deregulation in markets that are becoming questionable, with or without privatization, as the case d) to propose specific regulatory agency, or its absence, the relevant ministry, to promote studies to restructure markets, whose monopoly environment is changing, especially with regard to unbundling as a preparatory stage for deregulation and privatization, as appropriate; 6) the project for restructuring of DNAEE be the first to be examined under these new criteria, to be corrected and the new policy framed before being sent to Congress. And the government is considering drawing up the terms for restructuring the electricity sector in order to implement it simultaneously to regulatory reform sector; 7) that changes in antitrust laws and the actual CADE are sent as part of a broader process of rule changes and economic reform and thus also under consideration by the Council or the Board of Deregulation of State Reform, the light of new criteria, before being sent to Congress; 8) that the review of antitrust policy, the Executive Branch to promote a deep and broad legal reform, administrative, procedural and substantive in the system that exists today, to adapt it to new trends in competition policy and the central importance that have been given the contemporary process of economic liberalization, unbundling, restructuring, deregulation, privatization and re-regulation; 9) that in the case of mergers and acquisitions resulting from privatization and sectoral reforms, such as banking, approved by Congress, there is a quarantine period, during which they would be exempted from the effects of antitrust laws, but soon after began to be monitored by regulators to promote competition”. (ABRANCHES, 1999, p.44 – 46).
Cristiano Bodart Bodart

Graduado em Ciências Sociais, doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo/USP.

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