Em 29 de novembro de 2022, a Câmara dos Deputados aprovou o projeto que regulamenta o lobby no Brasil. A proposta tinha sido apresentada em 2007 pelo deputado Carlos Zarattini (PT-SP) e chegou ao plenário como substitutivo do relator Lafayette de Andrada (Republicanos-MG). Quase quatro anos depois, em outubro de 2026, o texto continua parado na Comissão de Constituição e Justiça do Senado. No mesmo mês, a Frente Parlamentar da Agropecuária contava 345 parlamentares entre seus integrantes.
Esses dois fatos resumem a situação de lobby e grupos de pressão no país. Interesses organizados disputam o Estado o tempo todo, com escritórios em Brasília, frentes parlamentares, sindicatos, igrejas e ONGs. Falta uma regra pública dizendo quem conversa com quem, quando e sobre o quê.
Neste texto, explico o conceito de lobby e grupos de pressão, a história da prática, cinco autores que ajudam a pensar o tema e o ponto em que está a regulamentação. No fim há uma atividade pronta para a sala de aula. Uma pergunta antiga da ciência política atravessa tudo: como aceitar a influência organizada sem deixar que ela vire privilégio de quem tem mais dinheiro?
O que são lobby e grupos de pressão
A confusão começa nos termos. Grupo de interesse é qualquer conjunto de pessoas ou organizações que compartilha uma demanda: uma associação de moradores, uma federação de indústrias, um sindicato de professores. Quando esse grupo passa a agir sobre quem decide (parlamentares, ministros, agências reguladoras, tribunais), ele se torna um grupo de pressão. Parte da literatura jurídica brasileira resume assim: o grupo de interesse é o gênero, e o grupo de pressão é a espécie.
Lobby é outra coisa. A palavra designa a atividade de levar argumentos, dados e propostas a quem decide. Andréa Oliveira (2005), apoiada em Luigi Graziano, define o lobbying como o processo pelo qual os grupos de pressão tentam participar da decisão estatal. Ele começa com coleta de informações, pesquisas e busca de aliados, e a pressão propriamente dita é a última etapa. Na relação entre lobby e grupos de pressão, os grupos são os atores e o lobby é o que eles fazem.
O lobby direto acontece em reuniões, audiências públicas e notas técnicas entregues aos gabinetes. O indireto tenta mover a opinião pública com campanhas, abaixo-assinados e mobilização nas redes. Quase todo grupo combina os dois.
Lobby é a mesma coisa que corrupção?
Não. Fazer lobby é tentar convencer com informação e argumento. Corrupção envolve vantagem indevida, como propina ou cargo em troca de voto. Acontece que a imprensa brasileira passou anos chamando de lobby justamente os casos de tráfico de influência. Oliveira (2005) mostra que esse uso se firmou na ditadura, quando as decisões se concentravam no Executivo e bastava ter acesso ao “amigo do rei”. O termo ficou manchado, e muitos profissionais da área preferem hoje falar em “relações institucionais e governamentais”.
Origem e história do lobby e grupos de pressão
Em inglês, lobby quer dizer antessala ou saguão. A palavra passou a nomear o lugar onde ficavam as pessoas que procuravam as autoridades e, depois, a própria ação de procurá-las. O primeiro cientista político a usá-la nesse sentido foi Arthur Bentley, em The Process of Government, de 1908 (Oliveira, 2005).
Sobre o nascimento da prática há duas versões. Uma atribui a origem a agricultores da Virgínia, nos Estados Unidos, que no século XIX abordavam seus representantes na antessala do Parlamento para influenciar a política agrícola. A outra, de Graziano, situa o lobby moderno depois das eleições americanas de 1896 e da derrota do movimento operário, quando a política de classes perdeu espaço para a política de interesses (Oliveira, 2005).
No Brasil, lobby e grupos de pressão chegaram antes da palavra. A Associação Comercial do Rio de Janeiro começou a se organizar em 1808 para defender os comerciantes, e o movimento abolicionista costuma ser lembrado como um lobby do século XIX. A partir de 1930, o governo Vargas trouxe sindicatos e associações patronais para dentro do Estado pelo corporativismo, arranjo que Wanderley Guilherme dos Santos (1979) chamou de “cidadania regulada”, porque os direitos dependiam do reconhecimento oficial da profissão.
Na ditadura militar, o Congresso perdeu força e a influência migrou para os gabinetes do Executivo. Com a abertura, e sobretudo na Assembleia Nacional Constituinte de 1987 e 1988, o lobby voltou ao Legislativo em escala inédita. Empresários, sindicatos, aposentados, grupos indígenas e o chamado “lobby do batom”, das feministas, acompanharam cada votação (Oliveira, 2005). Para situar esse momento, leia nosso texto sobre definição de democracia: breves notas históricas.
5 autores para entender lobby e grupos de pressão
Mancur Olson e o problema do carona
Em A lógica da ação coletiva (1965), Olson desmontou a ideia de que pessoas com o mesmo interesse se organizam naturalmente. Como o benefício conquistado alcança todos os membros, cada um tem incentivo para deixar que os outros paguem a conta da mobilização. É o problema do carona, o free rider. Grupos pequenos e concentrados superam esse obstáculo com mais facilidade do que grupos grandes e difusos. Por isso dez empresas de um setor costumam se organizar melhor do que milhões de consumidores atingidos pela mesma lei.
Robert Dahl e o pluralismo
Dahl estudou New Haven em Who Governs? (1961) e concluiu que nenhum grupo dominava todas as áreas de decisão: quem tinha peso na educação não era quem tinha peso no urbanismo. Em Poliarquia, chamou de poliarquias as democracias reais, definidas pela contestação pública e pelo direito de participação. Para os pluralistas, lobby e grupos de pressão fazem parte do funcionamento normal desse regime.
Bachrach e Baratz: o poder de impedir a pauta
Em 1962, Peter Bachrach e Morton Baratz responderam a Dahl no artigo “Two faces of power”. Olhar só para as decisões visíveis, argumentaram, esconde a segunda face do poder: a capacidade de impedir que certos temas cheguem à pauta, que os dois mais tarde chamariam de “não decisão”. Aplicada a lobby e grupos de pressão, a ideia ajuda a ver que um grupo eficiente às vezes vence sem votação nenhuma, porque o projeto que o incomodaria nunca sai da gaveta.
Claus Offe e a seletividade do Estado
Em Problemas estruturais do Estado capitalista (1984), Offe lembra que o Estado depende da arrecadação, e a arrecadação depende da acumulação privada. Por isso as instituições filtram as demandas e tendem a acolher melhor as que não ameaçam a economia. Nessa leitura, o empresário nem sempre precisa pressionar, porque a própria estrutura já trabalha a seu favor.
Pierre Bourdieu e o capital simbólico
Em O poder simbólico (1989), Bourdieu mostra que impor uma visão legítima do mundo depende de capital social (redes de contato), capital cultural (domínio da linguagem técnica e jurídica) e capital simbólico (reconhecimento). O lobista que fala a língua do parlamentar, estudou nas mesmas escolas e tem o telefone certo acumula exatamente esses capitais. As formas de capital estão explicadas em conceito de capital: Marx, Weber e Bourdieu.
A pesquisa brasileira sobre lobby e grupos de pressão ganhou fôlego nos anos 2000. Wagner Pralon Mancuso (2007) analisou a Agenda Legislativa da Indústria, publicada todo ano pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), e encontrou um empresariado bem mais organizado e bem-sucedido no Congresso do que a imagem de fraqueza política sugeria. Oliveira (2005) comparou a CNI com o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), que vive da mensalidade dos associados e tem recursos muitas vezes menores. A conclusão dela é que o lobby, como funciona hoje, favorece quem tem mais dinheiro.
Como lobby e grupos de pressão atuam na prática
Graziano descreve o lobby como uma cadeia. O grupo monitora o que tramita, produz estudos e propostas de redação, procura aliados dentro e fora do Parlamento e só no fim pressiona: na reunião com o relator, na audiência pública, na mobilização da base (Oliveira, 2005).
No Legislativo, as frentes parlamentares são o canal mais visível. A Frente Parlamentar da Agropecuária reúne hoje 297 deputados e 48 senadores, o equivalente a 57,9% da Câmara, segundo números da própria frente publicados pelo Times Brasil em outubro de 2026. Os debates sobre o Código Florestal de 2012 e o licenciamento ambiental dão a medida desse peso, como mostramos no artigo sobre desmatamento e mudanças climáticas no Brasil.
No Executivo, a pressão chega a ministérios, agências reguladoras e à Presidência. Desde outubro de 2022, o Decreto nº 10.889/2021 obriga agentes do Executivo federal a registrar no sistema e-Agendas os encontros com representantes de interesses privados, com assunto, local, data, horário e participantes. É a ferramenta de transparência sobre lobby e grupos de pressão mais concreta que o país tem, e qualquer pessoa pode consultá-la sem cadastro. Sobre esse poder, veja Poder Executivo: o que é, funções e limites no Brasil.
Quais são os principais grupos de pressão no Brasil?
Uma lista curta incluiria as frentes parlamentares temáticas, como a da agropecuária e a evangélica; entidades patronais como CNI, CNA, CNC e Febraban; as centrais sindicais e o DIAP; organizações ambientalistas e de direitos humanos; e entidades profissionais de médicos, advogados e professores. Muitas organizações do terceiro setor fazem advocacy, a defesa pública de causas, e os sindicatos, cuja história contamos em sindicato dos trabalhadores, vão ao Congresso a cada reforma.
A lista mostra que lobby e grupos de pressão não pertencem a um lado do espectro político. A reforma trabalhista de 2017 pôs confederações empresariais e centrais sindicais em lados opostos, e a Constituinte reuniu do grande empresariado às feministas. O que separa esses grupos é a quantidade de recursos que cada um consegue mobilizar.
A regulamentação de lobby e grupos de pressão no Brasil
O lobby é legal no Brasil?
Sim. Fazer lobby é lícito e se apoia em garantias constitucionais como o direito de petição e a liberdade de expressão. O que falta é uma lei específica: a regulamentação do lobby ainda não saiu do papel. Existem regras parciais, como a Lei de Conflito de Interesses (Lei nº 12.813/2013), o Decreto nº 10.889/2021 e a Lei de Acesso à Informação, que discutimos em Transparência Pública no Brasil. Elas alcançam sobretudo o Executivo federal e deixam Congresso, estados e municípios quase descobertos.
A primeira proposta de lei sobre lobby e grupos de pressão veio do senador Marco Maciel, em 1984 (Oliveira, 2005). A mais longeva é o PL 1202/2007, de Zarattini, que a Câmara aprovou em 2022 e que chegou ao Senado como PL 2914/2022. Em 18 de dezembro de 2024, a Comissão de Transparência aprovou um substitutivo do senador Izalci Lucas (PL-DF) que retirou a seção sobre infrações do agente público e manteve só as do lobista. Na CCJ, o relator é Efraim Filho, e o texto está sem movimentação desde março de 2025, segundo o Correio da Manhã.
Como regular o lobby sem calar a sociedade?
Cerca de 40 países já regulamentaram o lobby, segundo artigo publicado no Congresso em Foco, em geral com registro público de quem representa interesses, fiscalização e restrições para ex-agentes públicos. Nenhuma dessas regras proíbe alguém de defender uma causa. Elas exigem que a defesa aconteça à vista de todos.
O ponto delicado é a assimetria. Cadastro, advogado e relatórios periódicos pesam muito mais para uma associação de bairro do que para um banco. Os autores do artigo citado defendem uma lei que não favoreça só os mais influentes. Na prática, isso pode significar consulta pública obrigatória, audiências com espaço garantido para entidades pequenas e punição também para o agente público que aceita vantagens, justamente o ponto que o substitutivo do Senado deixou de fora.
Lobby e grupos de pressão: desigualdade e democracia
Os críticos têm argumentos fortes. George Stigler (1971) formulou a teoria da captura regulatória, segundo a qual a regulação tende a ser apropriada pelo setor regulado, que tem mais incentivo e informação para influenciá-la. Somada a Olson, ela explica por que, no jogo de lobby e grupos de pressão, interesses concentrados vencem interesses difusos com tanta frequência.
Os defensores respondem que parlamentares e ministros não sabem tudo. Grupos organizados levam dados técnicos, apontam efeitos que ninguém tinha previsto e dão voz a minorias que o voto representa mal. Oliveira (2005) lembra que, num regime democrático, esses grupos ajudam a defender interesses que a representação eleitoral não consegue abarcar.
As duas posições descrevem coisas reais. O lobby informa e distorce ao mesmo tempo, e o peso de cada efeito depende das regras e da distribuição de recursos. A teoria das elites, que apresentamos em elitismo e teoria das elites, vê nisso a prova de que poucos governam; os pluralistas veem um sistema imperfeito, porém aberto. Em sala, a comparação com os direitos e movimentos sociais ajuda: ambos tentam influenciar o Estado, com repertórios e recursos muito diferentes.
Considerações finais
Lobby e grupos de pressão existem em toda democracia na qual o Estado toma decisões que afetam interesses organizados, isto é, em todas. Fingir que eles não existem só empurra a influência para os bastidores. O Brasil já tem uma ferramenta de transparência no Executivo federal e um projeto de lei esperando votação no Senado há quase quatro anos.
A pergunta do início segue aberta. Registro de lobistas e agenda pública tornam a influência visível, mas não a tornam igual. Para chegar perto disso, é preciso olhar também para o financiamento de campanhas, para o desenho das audiências e para a formação política de quem está fora dos gabinetes. A escola entra nessa última frente: entender como uma lei é feita ajuda o estudante a perguntar quem estava presente quando ela foi escrita. Para continuar, leia sobre o sistema eleitoral brasileiro e sobre o neoliberalismo.
Atividade: quem foi recebido pelo ministério?
Objetivo: identificar como lobby e grupos de pressão chegam ao Executivo federal e relacionar os dados com os autores estudados.
Duração: duas aulas de 50 minutos, com celular ou computador conectado.
- Em duplas, os estudantes acessam o e-Agendas, escolhem um ministério (Agricultura, Educação, Meio Ambiente ou Fazenda) e abrem a agenda do ministro ou de um secretário.
- Cada dupla registra dez compromissos recentes com representantes de interesses: entidade, assunto e data.
- Os estudantes classificam cada entidade como empresarial, sindical, ONG ou movimento social, religiosa ou outra, e montam um quadro com os totais.
- Na segunda aula, a turma compara os quadros: que tipo de grupo aparece mais? Algum grupo afetado pelas decisões do ministério não aparece? Como Olson e Bachrach e Baratz explicariam essa ausência?
Produto final: um parágrafo argumentativo respondendo à pergunta “Uma lei sobre lobby reduziria a desigualdade de influência entre os grupos?”.
Referências
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